Мінрегіонбуд: імітація діяльності

Інтерв’ю з міністром регіонального розвитку та будівництва Володимиром Григоровичом Яцубою можна вважати маніфестом діяльності керівництва міністерства. Загальний висновок — реформ не буде. Адже будь-які зміни пов’язані з серйозними потрясіннями, ризиками, конфліктами, зокрема на рівні особистостей. А чинне керівництво не готове до долання таких перешкод. Бо для реформ потрібні не так матеріальні та фінансові ресурси, як сильна воля, підкріплена інтелектом.

Про те, що особливих зрушень у розв’язанні проблем самоврядування і територіальних органів виконавчої влади не слід очікувати, свідчать кадрові рішення міністра. Звісно, старі, перевірені компартійні працівники антуражу не зіпсують, але очікувати від них проривних ідей та самопожертв було б занадто оптимістично. Однак мене, колишнього директора департаменту місцевого самоврядування та адмінтерустрою, безпосередньо відповідального за підготовку пакета законопроектів, пов’язаних із реформою територіальної організації влади, публічно висловлена позиція міністра не може залишити байдужим. І не тільки тому, що образливо чути, буцімто підготовлені розробки — нежиттєздатні. Адже вони базуються на досвіді реформ ряду країн Європи, де реформа місцевого самоврядування супроводжувалась обов’язковою реорганізацією просторової основи влади, або так званою реформою адміністративно-територіального устрою. Між іншим, безпосередні автори таких реформ із Польщі, ФРН, Данії відзначали, що за глибиною проробки концептуальних основ та деталізації заходів реформа в Україні могла б стати найкращою в Європі. Та Бог із ним, немає пророка у вітчизні своїй.

Цікаво інше: чи міністр артикулює власну думку, чи це світоглядна позиція всієї нинішньої владної верхівки. Позиція, що, фактично, не припускає децентралізації влади у країні. Позиція, що повністю відповідає внутрішньому стану душі колишнього партійного апаратника. Ознаки цього, як за Фрейдом, пронизують усе інтерв’ю.

Наприклад, бажання навантажити президента обов’язком «затверджувати генеральні плани» великих міст явно віддає ностальгією за часами, коли перший секретар ЦК ставив свій автограф на таких документах. Хоча повноваження гаранта Конституції, визначені в Основному Законі, є вичерпними і зазначеного не містять. Пропозиція затверджувати генеральні плани інших міст «вищими рівнями влади» взагалі тішить новизною, — відповідно до Конституції України, в нас немає ієрархії рад. Кожен рівень місцевого самоврядування наділений власною компетенцією, яка не повинна накладатися на повноваження іншого рівня.

Бажання «догодити» президентові прозирає і в пропонованому Мінрегіонбудом законопроекті «Про адміністративно-територіальний устрій України», відповідно до якого тільки глава держави наділяється правом вносити на розгляд Верховної Ради України законопроекти, що стосуються питань адміністративно-територіального устрою, при цьому ігноруючи право законодавчої ініціативи інших суб’єктів, визначених Конституцією.

До речі, про Конституцію. Наша команда чудово розуміла, що будь-які законопроекти, котрі стосуються адміністративно-територіального устрою, захотівши, можна трактувати як неконституційні. Адже розділ «Територіальний устрій» не передбачає таких утворень, як «об’єднання» сіл, міст, що продовжують спокійно функціонувати в умовах чинності цієї Конституції вже понад 14 років. І механістичне трактування перелічених у Конституції складових територіальної системи, як адміністративно-територіальних одиниць, потребувало б такого подрібнення теперішніх сільрад, яке довело б кількість органів самоврядування з нинішніх 12 до 27 тисяч — за кількістю поселень. Тому ми запропонували визначати поняття «адміністративно-територіальна одиниця» (АТО) як таку сукупність складових територіального устрою, визначених у Конституції, яка задовольняє вимогам, необхідним для побудови ефективної адміністративно-територіальної системи.

Міністр даремно закидає нам «будівництво замків на піску». Підготовці пакета необхідних законопроектів, включно зі змінами до Конституції, передували роки кропітких розрахунків усіх аспектів реформи — просторових, економічних, бюджетних, правових. Та й сама необхідність упорядкування адмінтерустрою визріла ще до відомих пропозицій Романа Безсмертного як потреба вирішити питання порівняльності АТО. І, як наслідок, забезпечення формування місцевих бюджетів відповідно до соціальних стандартів. Тобто створення системи, яку часто називають «формуванням бюджету знизу». Однак з’ясувалося, що цю проблему неможливо зрушити з місця через велику неоднорідність низових адміністративно-територіальних одиниць.

Щоб переконатися у життєвості запропонованих ідей, ми провели численні моделювання нових базових адміністративно-територіальних одиниць, причому не тільки з центру, а й в областях, де фахівці, за методичними рекомендаціями міністерства, самостійно опановували логіку нововведень. Враховувався також попередній досвід підготовки та проведення бюджетної реформи кінця 1998 — 2001 років — однієї з не багатьох, успішність якої вже не оскаржує жодна з політичних сил. А тоді було чимало скептиків. І звинувачення в порушенні Конституції лунали. Але була політична воля для проведення реформи, реалізована через розробку та прийняття Бюджетного кодексу і пакета підзаконних актів. Було проведено розрахунки багатьох можливих варіантів конфігурації доходів та видатків різних рівнів самоврядування, їх співвідношення, доки не вийшли на оптимальні рішення. Рішення, які допомогли місцевим бюджетам вистояти у найтяжчі кризові роки. І формули розрахунку трансфертів були ретельно вивірені зі спеціалістами Мінфіну. Щоб не залишалося сумніву: дбайливо викохане дерево бюджетних новацій буде кому доглядати в часи буремних політичних катаклізмів.

І під час підготовки адмінтерреформи саме необхідність ретельного та зваженого відпрацювання всіх деталей спонукала нас не форсувати політичне рішення проблеми, а діяти суворо за регламентом Кабінету міністрів. Спочатку уряд затвердив погоджену ключовими міністерствами й асоціаціями органів самоврядування Концепцію реформи місцевого самоврядування (постанова КМУ
№ 900 від 29.07.09), потім — план заходів із її реалізації (постанова КМУ № 1456 від 07.12.09). Ці документи і стали тим технічним завданням на проведення реформи, відповідно до якого готувався пакет конкретних законопроектів.

Нинішнє керівництво Мінрегіонбуду, аби бути чесним до кінця, мало б звернутися до Кабінету міністрів із пропозицією скасувати вищезгадані документи і запропонувати власне бачення. Але тоді довелося б пояснювати, що за неповний рік глобальні виклики почали оминати Україну, що деградація сільської інфраструктури припинилася. Зрештою, необхідно було б заявити, що Європейську Хартію місцевого самоврядування Верховна Рада ратифікувала помилково чи передчасно, що нашій країні більше підходить концепція «керованої демократії» за російським зразком. Але традиції апаратної роботи не передбачають проголошення своїх реальних планів так відверто. Та й не запишеш у технічному завданні для розробників законопроектів — «залишити все так як є, але переписати іншими словами». Тихою сапою легше досягнеш справжньої, а не рекламованої в агітках мети.

Тому Мінрегіонбуд і пропонує сьогодні законопроекти, які, на думку розробників, більш прохідні. Хоча й не узгоджені між собою. Так, у законопроекті «Про місцеве самоврядування» передбачаються однакові повноваження для всіх органів місцевого самоврядування базового рівня — сільських, селищних, міських, тоді як законопроектом «Про адміністративно-територіальний устрій» навіть для міст передбачено градацію на міста районного, обласного, загальнодержавного значення без визначення її правових наслідків. І взагалі, радикально змінені усталені поняття «місто, «селище», «село» як категорії окремих поселень — на об’єднання поселень. Справді, як тепер пояснювати жителям і народним депутатам, що віднині село — це не село, а декілька сіл, а при приєднанні поселень до міст вони взагалі втрачають свою ідентифікацію, — питання далеко не академічного характеру. В законопроекті «Про місцеві
державні адміністрації» консервується накладення повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. А законопроект «Про державну підтримку об’єднання сільських територіальних громад» взагалі випадає з контексту.

Усе це схоже на намагання протиснути сумнівні рішення, розраховуючи на те, що в оточенні прем’єра і президента немає фахівців, здатних розпізнати в пропонованих законопроектах потьомкінські села.

Законопроект «Про основи державної регіональної політики» важко критикувати, — він практично не несе жодного правового навантаження. Зокрема, вихолощено фінансові гарантії реалізації державної політики в регіонах. Це й не дивно, — адже у версії проекту, що пропонувалася попереднім складом Мінрегіонбуду, передбачалося створення фонду регіонального розвитку за прикладом країн ЄС. А це робило б процес підготовки та проходження документів формалізованим, прозорим і навіть трохи нудним. Ні тобі героїчної боротьби за кусок бюджетного пирога, ні торгів з нардепами за переліки об’єктів інвестицій, ні неминучих відвідувань Києва регіональними керівниками, де їх можна було б провести високими кабінетами на Грушевського та Банковій для «вирішення питання». Загалом, немає місця для подвигу, вічно потрібного на пострадянському просторі. І сакральність влади зникає.

По-людськи жаль керівництво Мінрегіонбуду: замість звичної симуляції активної діяльності йому доводиться щось пропонувати як дієве та нове на противагу підготовленим і апробованим на місцях документам своїх попередників.

Не заперечуватиму, що реформування адміністративно-територіального устрою — непросте політичне рішення. І в більшості країн воно приймалося складно. Але там, де його таки було прийнято, де технічні передумови були забезпечені, воно реалізовувалося рішуче, швидко і без зайвих скиглень. Тому що питання просторової організації влади завжди залишалося прерогативою уряду. У Грузії, наприклад, реформу провели взагалі блискавично: понад півтори тисячі сільських рад відповідно до закону було об’єднано в 69 муніципалітетів у рамках існуючих районів буквально за лічені дні. Населення сприйняло це з розумінням і підтримало.

І в Польщі реформа воєводств у 1999 році пройшла швидко та без особливого опору регіональних еліт, бо технічну роботу для цього було виконано колосальну. При цьому слід мати на увазі, що поляки одночасно вирішували і проблему міжбюджетних відносин, яка в нас уже в основному вирішена у Бюджетному кодексі.

Заява міністра про неможливість «піти на це без політичної волі та підтримки всіх політичних сил» взагалі дивує. Якої ще концентрації влади бракує для прийняття і втілення справді необхідних рішень? Якщо, звісно, їх справді хоче прийняти нинішня влада. Зрештою, в історії залишають слід лише сміливі й рішучі особистості.

Насамкінець хочеться підтримати Володимира Григоровича аргументами на користь окремого міністерства, відповідального за управління територіями. Те, що немає відповідного профільного закону, — логічно, адже сфера його інтересів не є секторальною, а пронизує всю діяльність уряду, забезпечуючи його просторову основу. Немає ж, наприклад, спеціального закону про повноваження Мінекономіки. Та й Мін’юст власним законом не обзавівся, — не можна ж серйозно вважати його місією реєстрацію майнових прав! Однак ніхто не піддає сумніву існування Мін’юсту та Мінфіну. Адже очевидно, що виконавча влада реалізується в ресурсному та регуляторному вимірах, за які відповідають, відповідно, Мінфін і Мін’юст. Потреба координації діяльності територіальних органів центральних міністерств, упорядкування їхньої структури, розмежування повноважень, взаємодія з органами самоврядування— все це зумовлює створення спеціального органу центральної влади з питань управління територіями зі статусом, що сумірний зі статусом Мінфіну та Мін’юсту. Але, щоб залишитися міністерством, потрібно активно артикулювати головну його місію — упорядкування просторової основи влади.