Косово — висновки для України. Міжнародно-правовий аспект

Неділя 17 лютого 2008 року завершила черговий етап у тривалому й складному для міжнародного співтовариства процесі врегулювання проблеми Косово. У цей день косовський місцевий орган самоуправління від імені албанської спільноти в односторонньому порядку ухвалив декларацію про незалежність краю. На жаль, цей односторонній акт аж ніяк не сприяв врегулюванню конфлікту. Його негайним результатом стало серйозне поглиблення розколу між «західним» блоком міжнародного співтовариства на чолі зі США та деякими провідними країнами ЄС, котрі визнали незалежність Косово, — і «сербсько-російським» блоком, чию рішучу опозицію незалежності краю підтримали Китай та ряд інших країн світу, зокрема шість країн — членів ЄС. Акт незалежності Косово став новим серйозним випробуванням для Європейського Союзу, члени якого протягом останніх шістнадцяти років намагаються діяти як єдиний потужний гравець на міжнародній арені. Події на Балканах кинули серйозний виклик і Організації Об’єднаних Націй: розкол серед постійних членів Ради Безпеки ООН не тільки паралізував діяльність ключового органу ООН із підтримки міжнародного миру та безпеки, а й відчинив «скриню Пандори» довільних трактувань усталених принципів міжнародного права, що є прямим шляхом до підриву їх легітимності, а отже — і чинності.

Незважаючи на очевидну деструктивність і непередбачуваність, події в Косово та реакція на них з боку провідних міжнародних гравців однак наштовхують на певні практичні висновки щодо їх впливу на чинну систему міжнародно-правових норм і практику міжнародних відносин на найближчу перспективу. Ці висновки можуть виявитися доречними при формуванні остаточної позиції України щодо Косово, а також при аналізі можливого впливу Косово на міжнародні відносини з участю нашої держави.

Висновок 1. «Суверенне право визнання»

Попри численні обвинувачення деяких міжнародних ЗМІ в «самоусуненні» та «слабкості», відсутність єдиної позиції Європейського Союзу у питанні визнання незалежності Косово все ж таки слід розглядати як важливий сигнал із погляду міжнародного права та практики міжнародних відносин. Висновки Ради міністрів закордонних справ країн ЄС від 18 лютого визнають суверенне право держав-членів ЄС приймати рішення щодо відносин із Косово «відповідно до власної національної практики та міжнародного права». Незважаючи на свій статус глибоко інтегрованого регіонального об’єднання держав, Європейський Союз чітко і недвозначно визнав суверенне право своїх членів самостійно визначати власну позицію у питанні визнання нового члена міжнародного співтовариства. Рішення ЄС, відповідно, встановлює обмеження для зовнішньополітичних кроків ЄС та його держав-членів з цього питання. Зокрема, втрачають під собою ґрунт будь-які спроби впливу ЄС на інших членів міжнародного співтовариства з метою визнання ними Косово. Це істотно розширює свободу дій України у формуванні своєї остаточної позиції з питання проголошення незалежності Косово.

Висновок 2. «Членство в ООН?»

Відсутність рішення Ради Безпеки ООН щодо порядку врегулювання статусу Косово має стати тривожним сигналом для тих, хто розраховує на швидке отримання краєм членства в Організації Об’єднаних Націй — важливого етапу міжнародного визнання. Стаття 4 Статуту ООН передбачає прийом нового члена Організації відповідно до рішення Генеральної Асамблеї ООН на підставі рекомендації Ради Безпеки. Втім, відповідно до Статті 27 (3) Статуту ООН, така рекомендація Ради Безпеки ООН може бути ухвалена лише за умови консенсусу її постійних членів. Очевидно, що сучасний розклад сил у Раді Безпеки ООН перекреслює перспективи ухвалення зазначеної рекомендації. Такий стан справ, а також дистанціювання Генерального секретаріату ООН від питання міжнародного визнання Косово, закладають певний прецедент для аналогічних ситуацій, у яких можуть опинитися лідери інших невизнаних сепаратистських утворень, намагаючись здобути міжнародне визнання. Україна також має брати до уваги малоймовірність отримання Косово членства в ООН, перш ніж виробити остаточну позицію у питанні його визнання.

Висновок 3. «Виняток зміцнює правило»

Ставши на позицію «унікальності» випадку Косово, «західний» блок держав віднині змушений працювати на зміцнення принципу дер­жавного суверенітету, а що стосується Європи — на зміцнення норм Хельсінкського Заключного акта ОБСЄ про непорушність кордонів у післявоєнній Європі. Зокрема, безумовна чинність цих норм підтверджується у вже згаданому вище рішенні Ради міністрів закордонних справ країн ЄС щодо Косово. Логіка принципу «виняток зміцнює правило» неухильно ставить країни, котрі визнали незалежність Косово, у становище противників будь-яких спроб інших сепаратистських рухів та сторін в «заморожених» конфліктах використати її як прецедент. В аналогічній ситуації опиняються також самопроголошені лідери самого Косово — віднині, перебуваючи в «лізі» суверенних держав, вони будуть прямо зацікавлені у збереженні цього принципу. У зв’язку з цим наявність положень про унікальність «косовського» випадку вже у п’ятому абзаці Декларації про незалежність Косово є далеко не випадковою.

Таким чином, керівництво України в офіційному політичному діалозі з ЄС, незалежно від власної позиції щодо визнання Косово, отримує зручну нагоду посилити тиск на Європейський Союз з метою схилити його до подвоєння зусиль у справі врегулювання «заморожених» конфліктах відповідно до принципів суверенітету та непорушності кордонів, передусім у Придністров’ї.

Висновок 4. «Де-юре суверенітет чи де-факто протекторат»?

Реалізований косовськими албанцями сценарій одностороннього проголошення суверенітету Косово заходить у серйозну суперечність із основними положеннями Плану Мартті Ахтісаарі.

План, представлений Раді Безпеки ООН у квітні 2007 року спеціальним посланцем ООН М.Ахтісаарі, встановлював низку зобов’язань та обмежень дій і актів для новоспечених органів влади Косово. Зокрема йшлося про дотримання не тільки загальноприйнятих норм і принципів поваги до прав людини, зафіксованих у міжнародних документах, а й прав етнічних меншин, спеціально окреслених для Косово в одному з додатків до Плану Ахтісаарі. Серед іншого вони включають право на культурний розвиток сербської та інших меншин, у тому числі через фінансову допомогу уряду краю, право на захист пам’яток історичної та культурної спадщини меншин, право на освіту мовою меншини, право на фізичний захист членів меншин від насильства та заборону дискримінації у будь-якій формі. Планом також передбачалася ґрунтовна децентралізація органів влади краю відповідно до Європейської Хартії самоуправління з метою посилення автономії сербської та інших етнічних спільнот. Уряд Косово зобов’язувався тісно взаємодіяти з Європейською комісією у встановленні фіскальної системи, погоджувати бюджет, передати під міжнародний контроль процес формування силових структур краю і т.д.

Верховний контроль над реалізацією цього далеко не вичерпного переліку зобов’язань уряду Косово мав здійснювати міжнародний цивільний представник, який таким чином перетворювався б на останню інстанцію у системі влади краю. Кандидатуру міжнародного цивільного представника, який одночасно обіймав би посаду спецпредставника ЄС по Косово, призначала б Рада Безпеки ООН із подачі Міжнародної наглядової групи (колишньої Контактної групи держав щодо Балкан). Термін його мандата не обмежувався б чіткими часовими рамками, а визначався б Міжнародною наглядовою групою залежно від стану виконання Плану Ахтісаарі. І, найважливіше, у краї зберігалася б присутність сил НАТО, які, згідно з Планом, отримали б затверджений ООН статус «міжнародної військової присутності».

У разі схвалення Радою Безпеки ООН, План Ахтісаарі набував би обов’язкової сили для представників косовської влади відповідно до Статуту ООН. Його реалізація означала б впровадження істотно обмеженого «суверенітету» Косово. Однак сьогодні План Ахтісаарі має лише «паперовий» статус. Із формально юридичної точки зору, План не має жодного значення, порівняно з правовими актами новопроголошеної держави, які, відповідно до принципу суверенітету, матимуть виключну обов’язкову дію на всій території краю. Декларація про незалежність Косово визнає чинність положень Плану Ахтісаарі, однак до моменту прийняття конституції Косово вона залишається політичною декларацією.

Дуже швидко лідери Косово відчують на практиці всі незручності повного застосування положень Плану. У зв’язку з цим неминуче з’явиться тенденція його довільного тлумачення та вибіркового виконання. У свою чергу, основним завданням дипломатії західних держав, передусім Європейського Союзу, стане добитися того, аби План Ахтісаарі набув обов’язкової юридичної сили на території Косово. У найближчій перспективі цього можна буде досягнути шляхом інкорпорації його положень до конституції краю, наприклад у вигляді перехідних статей. Ключову роль у цьому має відіграти спеціальна цивільно-поліцейська місія ЄС у Косово, до мандата якої входить експертна допомога в підготовці проекту конституції. Іншим, більш віддаленим у часі сценарієм може стати укладення відповідного міжнародного договору між Косово та ЄС. Однак на даному етапі його реалізація ускладнюється відсутністю єдиної позиції ЄС щодо визнання Косово. У кожному разі, юридична формалізація Плану Ахтісаарі, зокрема запровадження інституту міжнародного цивільного представника, означатиме обмеження суверенітету Косово та встановлення над ним певного міжнародного контролю.

Такий сценарій розвитку подій дасть можливість членам міжнародного співтовариства, зокрема державам — жертвам сепаратизму, продовжувати зберігати непрямий контроль. Передусім певний контроль над подіями в Косово може далі здійснювати Сербія через ЄС та/або Контактну групу держав щодо Балкан, добиваючись забезпечення повного виконання положень Плану Ахтісаарі у частині захисту сербської громади, культурних, економічних інтересів тощо. На цьому напрямі свобода дій Сербії як суверенної держави обмежується лише Статутом ООН та загальноприйнятими нормами міжнародного права. Наприклад, ніщо не заважає Сербії на даному етапі запропонувати ЄС встановити механізм взаємодії між Белградом і міжнародним цивільним представником у Косово/Спецпредставником ЄС щодо Косово «з метою сприяння» реалізації Плану Ахтісаарі. Попри всі застереження про унікальність ситуації з Косово, у разі необхідності в майбутньому цей досвід може виявитися цікавим для України, зокрема у врегулюванні придністровського конфлікту.

Наведені вище висновки — далеко не остаточні й можуть потребувати суттєвих уточнень, з огляду на динамізм розвитку ситуації навколо Косово та глибокий і тривалий вплив, який вона матиме на розвиток міжнародно-правових норм і підходів до вирішення проблем «заморожених» конфліктів та сепаратистських рухів. Важливо, щоб розвиток подій навколо Косово сприймався в Україні зважено, неупереджено та прагматично, як джерело не тільки викликів, а й можливостей для захисту українських інтересів під час врегулювання схожих регіональних проблем.