Неналежно уповноважений з прав людини

15 березня цього року нарешті завершилася майже річна епопея з призначенням нового уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

П'ятирічний строк повноважень Валерії Лутковської, попередниці на цій посаді, сплив іще 27 квітня минулого року. З дев'ятимісячною затримкою омбудсменом було призначено народну депутатку України Людмилу Денісову. Вся процедура призначення супроводжувалася порушеннями. Деякі з них і стали підставою для того, що 1 червня 45 народних депутатів звернулися до Конституційного суду України з поданням щодо неконституційності процедури.

Голосування за уповноваженого мало відбутися за законом не пізніше ніж 6 червня 2017 року. Але ні до цієї дати, ні 6 червня голосування не відбулося, хоча всі необхідні для цього процедури було виконано. Закон не передбачає, що робити в такій ситуації. Таким чином ми опинилися в ситуації юридичної невизначеності, яка має бути вирішена в конституційний спосіб.

Посада уповноваженого з прав людини з'явилася після ухвалення Конституції України 1996 року. Наступного року парламент ухвалив Закон про уповноваженого, а 1998-го вперше призначив на цю посаду Ніну Карпачову, яку повторно призначав іще в 2003 і 2007 роках. Ніна Карпачова в крісло уповноваженого пересіла з депутатського - була депутаткою другого скликання і заступницею голови парламентського комітету з прав людини. До отримання представницького мандата мала тривалу кар'єру в комуністичних структурах, починаючи з комсомолу. Карпачова запам'яталась як незмінний і вкрай неефективний уповноважений з прав людини. Багатьма ця інституція сприймалась як адреса, за якою можна було надіслати скаргу з приблизно таким самим результатом, як листи в Спортлото, чи генеральному секретареві ООН.

І хоч закон не встановлює обмежень щодо кількості строків, Карпачова не стала вічним омбудсменом, і 2012 року цю посаду обійняла Валерія Лутковська - на той момент урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини. Лутковська раніше встигла побувати і заступницею у двох міністрів юстиції, і однією з керівниць у Юридичній фірмі "Лавринович і партнери".

Закон про уповноваженого містить вимогу наявності досвіду правозахисної діяльності. Ні у Карпачової, ні в Лутковської проблем із відповідністю цим критеріям загалом не виникло.

Тепер же уповноваженим з прав людини стала Людмила Денісова, людина, яка фактично ніколи не займалася системно темою прав людини - в основному це були питання соціальної політики, фінансів та економіки. Вона двічі очолювала відповідне міністерство, а в парламенті донедавна була головою комітету з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення.

Чим така ласа посада уповноваженого? Адже бюджет установи, порівняно з іншими, - мізерний. 78 млн грн, закладених у державному бюджеті, і близько 200 людей штату - це дрібниці в масштабах країни. Однак особливістю посади уповноваженого з прав людини є те, що це цілком незалежний державний орган із власним рядком у державному бюджеті й істотними гарантіями, включаючи імунітет, як у народних депутатів.

Як і Карпачова, Денісова в парламенті представляла фракцію з правлячої коаліції. Фракції, до квоти якої належать посади міністрів внутрішніх справ і юстиції. Це саме ті відомства, у сфері відання яких тисячі місць несвободи: від кімнат для затриманих і доставлених та ізоляторів тимчасового тримання в поліції - до слідчих ізоляторів, колоній і тюрем. Також вотчиною "Народного фронту" є Міністерство освіти і науки, яке відповідає за дитячі будинки та інтернати, в яких діти перебувають не за своїм власним рішенням.

Здавалося б, де тут зв'язок? Для цього варто згадати, яку саме діяльність у сфері захисту прав людини здійснює уповноважений. 2012 року Валерія Лутковська після вступу на посаду домоглася розширення повноважень і запровадження національного превентивного механізму (НПМ) відповідно до факультативного протоколу до Конвенції ООН проти катувань. Це був значний крок до превенції катувань, адже до цього шість років Ніна Карпачова відмовлялася братися за цю нелегку справу. В Україні НПМ впроваджено за моделлю Омбудсмен+, що передбачає візити працівників Секретаріату уповноваженого, за участі громадськості, без попередження до всіх місць несвободи (а їх кілька тисяч по всій Україні) з правом конфіденційної розмови з утримуваними там людьми. Таким чином уповноважений має істотні можливості для виявлення порушень прав людини в закладах, до яких не мають доступу пересічні громадяни.

НПМ після приходу Денісової став помітно пробуксовувати, і багато експертів, залучених до механізму з боку громадськості, вже констатують проблеми у функціонуванні цього інституту та згортання структури до розмірів кількох підрозділів, які не зможуть охопити такого великого масиву роботи.

Окрім НПМ, уповноважений має чималі повноваження щодо захисту персональних даних, доступу до публічної інформації та у сфері протидії дискримінації.

Якщо поєднати факт дружби Людмили Денісової з міністром внутрішніх справ Арсеном Аваковим і її професійне зацікавлення питанням соціальних прав, то цілком логічно, що темою своєї кандидатської дисертації, захищеної торік наприкінці грудня вже в статусі претендентки на посаду омбудсмена, Людмила Леонтіївна обрала "Правове регулювання соціального забезпечення працівників поліції в Україні".

З відповідністю критеріям Закону про уповноваженого в Денісової не все гаразд: обґрунтовуючи наявність досвіду правозахисної діяльності, вона віднесла роботу в Пенсійному фонді та органах, пов'язаних з фінансами та економікою, до правозахисної. До правозахисної діяльності вона віднесла й участь у Революції Гідності, хоча там її роль можна назвати максимум громадським активізмом. Соціальна політика - це важлива складова діяльності державних органів, але не варто плутати її з правами людини. Соціальні права за часів Радянського Союзу підміняли собою громадянські й політичні. І хоча вони відображені в Конституції України, але засадничими правами людини все-таки є заборона катувань, свобода зібрань, особиста свобода, справедливе правосуддя, недоторканність приватного життя тощо. Звісно, у законодавстві немає визначення терміна "досвід правозахисної діяльності". Але підходити до цього формально не можна в жодному разі. Ця вимога закону відповідає світовій практиці і має слугувати для того, щоб саме досвідчені, обізнані в захисті прав і свобод людини професіонали могли обіймати посаду омбудсмена.

І практика застосування цієї вимоги як засадничої існує. До прикладу, Конституційний суд Молдови визнав неконституційним призначення на посаду уповноваженого з прав дитини особи, яка не відповідала вимогам закону, оскільки не була "добре відомою" у сфері захисту прав людини.

Конституційне подання щодо призначення Денісової не ставить під питання наявність досвіду правозахисної діяльності, а фокусується здебільшого на порушеннях процедури призначення уповноваженого.

Зазначимо, що окрім випадків неперсонального голосування Денісова, забувши про конфлікт інтересів, голосувала за своє призначення. Після цього Національне агентство з питань запобігання корупції склало щодо неї протокол про корупційне правопорушення і передала його до суду. Недолугість застарілого (1984 року) Кодексу про адміністративні правопорушення дозволить Людмилі Денісовій уникнути відповідальності і навіть встановлення вини. Ще одне цікаве питання в контексті цієї справи - чи можна притягнути народного депутата України до відповідальності за таке голосування? А як же бути з імунітетом уповноваженого? Втім, громадській думці не потрібні судові рішення - все і так зрозуміло.

Як мала законно вчинити Денісова? Не голосувати взагалі - і цього було б цілком достатньо, адже 279 голосів народних депутатів вистачало для призначення. Або діяти так, як того вимагає Регламент Верховної Ради, - оголосити перед голосуванням про наявність конфлікту інтересів і далі вже тиснути ту кнопку на депутатському пульті, яку їй заманеться.

По-хорошому, оголосити про конфлікт інтересів мала в повному складі фракція "Народного фронту". Але так вчинили лише керівник фракції Максим Бурбак і один з його п'яти заступників Андрій Іванчук. Ще 72 "фронтовики" вирішили не заморочуватись із вимогами парламентського Регламенту та Закону про запобігання корупції і натиснули кнопки "за". Чому НАЗК не склало протоколів і на цих депутатів? На заваді, певно, стоїть депутатський імунітет - стаття 80 Конституції гарантує, що народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування і висловлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу або наклеп. Корупційні адміністративні правопорушення хоч і не в Кримінальному кодексі, але на них поширюються ті самі гарантії з огляду на їхню "кримінальну" природу й істотні наслідки потенційного покарання.

Неабияке занепокоєння викликає той факт, що Денісова отримала мандат уповноваженого, маючи депутатський. В умовах існуючої політичної системи таке призначення підірвало довіру до незалежності, незаангажованості та політичної нейтральності інституту уповноваженого з огляду на належність Денісової до однієї з коаліційних фракцій і на те, що вона зайшла в парламент через партійний список, а не за мажоритарною системою. Такий випадок уже мав місце в українській історії, навіть у більш загрозливому вигляді. І якщо перший строк Карпачова розпочала, працюючи до того народною депутаткою, то, вже досиджуючи другий, балотувалася до Верховної Ради другим номером у списку Партії регіонів. Після входження до парламенту не відмовилася від депутатського мандата, суміщала його майже 9 місяців і склала тільки в день призначення втретє на посаду уповноваженого.

Процедуру призначення уповноваженого на законодавчому рівні було змінено вже під час того, як тривав процес призначення нового уповноваженого. Причому зміна відбулась у маніпулятивний спосіб - у прикінцевих положеннях закону, який регулює зовсім іншу сферу.

Це - Закон про Конституційний суд України, який у перехідних положеннях містив зміни процедури призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого - таємне голосування замінювали відкритим. До речі, на тому, що зміна цієї процедури не стосується функціонування Конституційного суду України, наголошується на офіційному веб-сайті президента України. У президента вчинили дипломатично - публічно визнали наявність проблеми, пообіцяли виправити, але закон президент підписав, бо окремих норм від нього вже не відірвати, а ухвалити його необхідно. Тому цього разу на Банковій забули про президентське право вето.

Така погана пам'ять, імовірно, пов'язана з тим, що зміна процедури голосування з таємного на відрите була однією з умов домовленості між БПП і "Народним фронтом" про підтримку потрібного президентові Закону про Конституційний суд, який є однією зі складових судової реформи, основним драйвером якої хоче бути Порошенко.

Зміною процедури голосування переслідується конкретна мета. Загальновідомо, що в коаліції (якщо така ще існує) наднизький рівень довіри, і фракції БПП і "Народного фронту" інакше ніж заклятими друзями важко назвати. Без відкритого голосування неможливо відстежити виконання домовленостей у сфері кадрових призначень, у яких бере участь парламент. Так, посада уповноваженого є частиною таких домовленостей, і її врівноважила посада голови Рахункової палати, яку в день обрання Денісової отримав депутат від БПП Валерій Пацкан. Тоді ж було призначено на посаду нового голову Національного банку України. Наявності такої домовленості навіть не приховували.

Варто зазначити, що громадськість, міжнародні партнери України і частина депутатського корпусу, зокрема парламентський комітет з прав людини, більше ніж рік тому вже вимагали проведення відкритого конкурсу на посаду уповноваженого з прав людини за участі громадськості та експертних кіл. Але їх не почули.

Зміни до процедури обрання уповноваженого супроводжувалися й іншими порушеннями.

Так, пропозиції проекту, пов'язані з уповноваженим, усупереч вимогам Регламенту та Конституції були розглянуті й ухвалені без залучення профільного комітету з прав людини. Загалом, у парламенті й раніше виникала проблема ухвалення законів без висновків профільних комітетів. Найяскравішою є історія з так званою поправкою Лозового, коли без висновків правоохоронного комітету, який очолює Андрій Кожем'якін з "Батьківщини", внесли численні й дуже відчутні зміни до Кримінального процесуального кодексу. Наслідки цих змін слідчі поліції на місцях "розгрібають" і досі. Що цікаво, і у випадку зі зміною процедури голосування за омбудсмена, і з поправкою Лозового без впливу на ухвалення рішення залишилися профільні комітети, очолювані депутатами від "Батьківщини", а закони були проведені через комітет з питань правової політики, який очолює людина президента Руслан Князевич. Цю традицію українського парламентаризму може викорінити Конституційний суд.

Далі, під час розгляду законопроекту в другому читанні та голосування за поправки, які стосувалися процедури обрання уповноваженого, народна депутатка Ольга Червакова обстоювала таємне голосування, і депутати підтримали цю пропозицію. Пізніше з'ясувалося, що законом, у його кінцевому варіанті, до Регламенту Верховної Ради було внесено зміни, і голосування за омбудсмена стало відкритим, а Закон про уповноваженого змін не зазнав - у ньому лишилася норма про таємне голосування. Виникла ситуація, коли одне й те саме питання в законодавстві регулюється по-різному і взаємовиключно. Причому неможливо встановити, якому закону надавати перевагу. Голова парламенту Андрій Парубій, комітет Князевича і апарат Верховної Ради проігнорували це, не винісши питання на третє читання або на голосування для корегування норм.

Регламент надає депутатам право звернутися до голови парламенту із заявою про порушення під час голосування, і спікер не має права підписувати закон, поки така заява не буде розглянута. Навіть якщо таких заяв немає, закон не може бути підписаний головою ВРУ протягом перших двох днів після ухвалення. Андрій Парубій підписав закон уже наступного дня після ухвалення і проігнорував відповідну заяву від Тетяни Юзькової.

Навіть у часи Януковича призначення на посади відбувалися без таких явних зловживань. Кількість порушень під час призначення Денісової не йде в жодне порівняння з єдиною претензією до Лутковської, яка склала присягу не з заблокованої опозицією трибуни парламенту, а з одного з депутатських місць.

Порушення Регламенту та ігнорування конституційних приписів щодо процедури розгляду та ухвалення законів уже стало ледь не традицією українського парламентаризму. Але цьому може настати кінець. Уже два рішення Конституційного суду України цього року були присвячені визнанню неконституційними законів через порушення процедури їх ухвалення - це сумнозвісні мовний закон Колесніченка-Ківалова і Закон про всеукраїнський референдум.

Ґрунтуючись на цих рішеннях, 45 народних депутатів звернулися до Конституційного суду, поставивши питання про конституційність змін, внесених до Закону про прокуратуру, якими вилучено вимогу щодо наявності вищої юридичної освіти в генерального прокурора. Ці зміни проведені законом, який в експертних колах дістав назву "Закон про потрібних людей", у фантастичні строки - від моменту реєстрації законопроекту до моменту підписання президентом уже ухваленого закону минув один день. Зрозуміло, що це неможливо було б зробити без десятків грубих порушень Регламенту й вимог Конституції.

До речі, історія з вищою освітою генерального прокурора подібна до історії з обранням уповноваженого тим, що причиною і наслідком цих змін стала політизація посад, які однозначно мають бути незалежними і рівновіддаленими.

На жаль, інститут уповноваженого з прав людини став предметом політичних домовленостей, і політичними гравцями він сприймається лише як іще одна позиція у великій таблиці розподілу сфер впливу в нашій країні.

Зазначимо, що конституційне подання позбавлене політичного забарвлення і містить суто юридичні аргументи без зайвого в такій справі популізму. Бо саме таким і має бути документ, адресований Конституційному суду. І народні депутати, які його підписали, наголошують, що вони не борються проти конкретних персоналій, а обстоюють незалежність інституції.

Конституційний суд України може прибрати неконституційні зміни процедури, але вдосконалити застарілий в окремих пунктах Закон про уповноваженого з прав людини і посилити критерії для зайняття цієї посади зможе тільки український парламент.

Уповноважений з прав людини - медіатор між державою і суспільством, захисник прав людини, тобто людини від держави, яка на них зазіхає за своєю природою. Найкращою світовою практикою є встановлення вищих вимог до голосування за омбудсмена - не простою більшістю, а двома третинами складу парламенту. Такою конфігурацією забезпечується можливість призначення кандидатури, яка є предметом широкого консенсусу і яка забезпечена підтримкою не лише всього спектра політичних сил, а й суспільства в цілому. Щоб ефективно виконувати свої функції, уповноважений повинен мати високий рівень легітимності, адже діяльність уповноваженого забезпечується не тільки і не стільки шляхом примусу, а завдяки репутації та силі аргументів і підтримки громадянського суспільства.