Час робити дороги

Український кордон за останні два тижні вже кілька разів нагадував не захисний бар'єр в умовах пандемії, а таку собі чашку Петрі для коронавірусу.

Український і польський сегменти Мережі облетіли шокуючі фото і відео з громадянами України, що скупчуються сотнями і тисячами під пунктами пропуску (ПП) "Ягодин-Дорогуськ" і "Краківець-Корчова" в очікуванні можливості потрапити додому. Лікоть до ліктя, ніс до потилиці, жодної дистанції, години тупцяння просто неба - все абсолютно протилежне поняттю "карантин". Не згадуючи про дрібніші неприємності скупчення людей під кордоном - море сміття та відсутність туалетів, на що постійно нарікає місцева влада з польського боку.

За повідомленням Прикордонної служби, тільки на Краківці і тільки 27 березня на в'їзд в Україну оформили 8,9 тисячі чоловік, які не мали на чому перетнути кордон. Через те, що 13 березня Україна обмежила пішохідний рух і припинила регулярне міжнародне пасажирське сполучення, їх довелося перевозити спеціальними автобусами і навіть відкрити тимчасовий пішохідний перехід.

Цю ситуацію, поза сумнівом, було створено передусім через невдалу комунікацію з боку влади, представники якої заявили про "закриття кордонів". Дуже багато людей сприйняли це як перспективу заборони в'їзду навіть для громадян України, що, звісно, неправда, адже суперечить Конституції.

Однак ця ситуація ще раз унаочнила не лише комунікаційні провали української влади, а й глибокі структурні проблеми українсько-польського кордону, які існують уже багато років, незалежно від криз, війн і епідемій. Це недостатня пропускна здатність, неготовність до пікових навантажень, відсутність і низька якість сервісної інфраструктури, відсутність облаштованих пішохідних переходів.

Польський кредит і його особливості

Вирішити перелічені вище проблеми на найбільш завантаженій ділянці українського кордону - з Польщею - покликаний польський кредит на суму до 100 млн євро, угоду про який було підписано ще 2015 року.

Його стратегічною метою є розвантаження кордону, налагодження зв'язків і міжрегіональної співпраці між Польщею та Україною, підтримка нашої країни. Кошти кредиту мають бути спрямовані на три сфери: фінансування проєктів із розбудови прикордонної дорожньої інфраструктури, облаштування пунктів пропуску українсько-польського кордону, модернізацію загонів Державної прикордонної служби.

У 2017 році Державне агентство автомобільних доріг України уклало угоди з польськими компаніями щодо ремонту шести доріг, які ведуть до пунктів пропуску "Смільниця", "Грушів" і "Рава-Руська", а також до майбутнього ПП "Нижанковичі" у Львівській області і ПП "Устилуг" у Волинській. А 2018 року українська митниця уклала угоди щодо ремонту трьох ПП: відбудови ПП "Шегині-Медика", побудови пішохідного переходу на ПП "Рава-Руська-Гребенне" та побудови смуги для руху автомобілів і автобусів на ПП "Краківець-Корчова".

Кредит передбачав специфічні вимоги: усі роботи мають виконуватися польськими підрядниками, а щонайменше 60% матеріалів та обладнання - бути польського виробництва. Водночас Україна під час тендерів також висувала підрядникам вимогу залучати до робіт українські компанії.

Рахунок кредитної лінії відкрито в польському банку, і польський уряд сплачує за поданням України підрядникам кошти в злотих, при цьому всі контракти підписано в євро. Україна повинна повертати кредит, наданий під 0,15% річних із п'ятирічним пільговим періодом, протягом 30 років.

Усі ці процедури та вимоги відповідають загальноприйнятим міжнародним правилам надання кредитів пов'язаної допомоги. Їх детально описано в інструкціях Організації економічного співробітництва та розвитку щодо пов'язаної допомоги відповідно до Угоди про офіційну підтримку експортних кредитів. Попри це, як виявилося згодом, погодження економічної діяльності в рамках двох різних законодавчих і урядових систем виявилося дуже непростою справою.

Серед проблем, які гальмували процес, - невідповідність підрядників вимогам угоди, зміна цін на товари і послуги внаслідок затягнутих процедур, непорозуміння навколо процедур повернення ПДВ для підрядників і суперечності щодо розмитнення техніки, яку мали ввезти в Україну підрядники. Усе це вкупі призвело до того, що історія з кредитом тягнеться вже п'ятий рік,а життєво важлива інфраструктура залишається невідремонтованою.

Як зволікають із кредитом

Польський кредит від моменту свого підписання став невичерпним джерелом обіцянок і невиправданих надій на негайне вирішення проблем прикордоння.

Наприклад, у березні 2016 року тодішній голова Львівської ОДА Олег Синютка повідомив, що "вже цього року…розпочнеться відновлення дорожнього покриття в напрямку ПП "Грушів-Будомєж" у межах кредиту, який надала Республіка Польща". Забігаючи наперед, мусимо повідомити, що дорога в напрямку Грушева станом на 2020 рік усе ще складається переважно з ям.

Україна чесно намагалася. У жовтні 2016 року уряд погодив принциповий поділ коштів, який у цілому зберігся дотепер: 68 млн євро на дороги (розпорядник - Укравтодор), 25 млн - на пункти пропуску (Державна фіскальна служба, ДФС) і 7 млн євро - на модернізацію для Прикордонної служби. Однак лише 2017 року Укравтодор нарешті оголосив через ProZorro конкурс на будівництво доріг, який виграли дві польські фірми. Тоді Укравтодор очікував, що більшість робіт буде виконано 2018 року, а решту - 2019-го.

"Сподіваюся, це стане хорошим прикладом якісних робіт. Особисто прошу підрядників, щоб реалізація цих проєктів стала прикладом того, як робити дороги в Україні", - цитував "Інтерфакс-Україна" тодішнього голову Укравтодору Славоміра Новака.

На жаль, зі зразком якісної роботи так і не склалося. Вже в травні 2018 року пан Новак почав скаржитися на бюрократичні перепони і зволікання із погодженнями з польського боку, а наприкінці року посол України в Польщі Андрій Дещиця вже висловлював обережні сподівання на те, що невдовзі "розпочнеться практичний етап" модернізації.

Проте були того року і хороші новини: до підписання контрактів з підрядниками на реконструкцію пунктів пропуску дійшла справа у Державної фіскальної служби.

Частину коштів виділили і на Державну прикордонну службу для модернізації автоматизованих систем прикордонної перевірки. Згодом Польща відмовилася фінансувати ці роботи, оскільки системи прикордонної перевірки були непольськими, що порушувало умови кредитування (на жаль, польських систем такого типу не існувало в принципі). Оскільки термін угоди вже завершувався, 2018 року Польща та Україна подовжили її ще на рік, до кінця 2019-го.

Станом на липень 2019-го українські прикордонники оголосили тендер на відбудову семи своїх підрозділів на українсько-польському кордоні. До кінця року їм вдалося укласти лише два контракти через слабкий інтерес до тендерів. Проте польський Мінфін не затвердив підрядника. 31 грудня 2019 року термін дії угоди завершився, і без нового подовження прикордонна служба не може провести повторні тендери.

Навесні 2019-го певний оптимізм з'явився у Львівської служби доріг, яка після довгоочікуваних погоджень з польською стороною анонсувала початок робіт уже на 2019 рік. Однак справа знову застопорилася, цього разу, зокрема, через період виборів і супутню політичну турбулентність в Україні та Польщі.

У підсумку восени 2019 року Україна тільки виплатила підрядникам 10-вісотковий аванс на розробку проєктно-кошторисної документації для реконструкції доріг (близько 5 млн євро). Тоді ж голова новоствореної ДМС Максим Нефьодов анонсував ремонт ПП у рамках кредиту на 2020 рік. До слова, створення нової митної служби та передача їй повноважень від ДФС теж стали фактором зволікання із реалізацією кредиту.

Станом на березень 2020 року ситуація лишається підвішеною, важливі питання недокомуніковані з польською стороною, та і з українським суспільством, яке вже п'ять років отримує від влади переважно переможні реляції та обіцянки і не має уявлення про реальний стан речей.

Проблеми - в комунікації та координації

Причини повільних темпів реалізації проєктів криються, зокрема, в управлінській конфігурації залучених до співпраці органів влади обох країн, яка, вочевидь, не відповідає потребі в складній і оперативній взаємодії, необхідній для керування кредитом.

Відповідно до специфіки завдань було визначено ключових розпорядників кредиту та низку виконавців. Утім, при першій спробі зрозуміти, хто за що відповідає в питанні кредиту, можна потрапити у лабіринт, в якому доведеться поблукати, адже жодного публічного документа з визначенням ролі залучених міністерств і відомств немає. Це створює можливості для виконавців кивати на підрядників і субпідрядників проєктів, які, в свою чергу, вказують на координаторів від обох сторін. І, звісно, на міжнародному рівні перекладають відповідальність одне на одного українські та польські учасники процесу.

Зараз уже більш як три місяці українська сторона очікує відповіді від офіційної Варшави на запит про проведення спільної експертної комісії з практичних питань, які потребують вирішення, щоб запустити роботи. Хоча тут варто зазначити, що офіційного листа про це було надіслано до польського МВС якраз між Різдвом і Новим роком - у п'ятницю, 27 грудня. Не найкращий час для комунікацій.

Відсутність робочої групи на урядовому рівні, що має залучити відповідні відомства до злагодженої роботи над проєктами, гальмує процес. Мінфін, який координує процес на двосторонньому рівні, не має достатніх повноважень і впливу на українських гравців.

Важливо посилити статус координатора взаємодії українських відомств, можливо, передавши цю роль до компетенцій віцепрем'єр-міністра з євроінтеграції. Горизонтальна координація проєктів могла би стати частиною завдань, над якими вже працює діюча Міжвідомча група високого рівня з інтегрованого управління кордонами, до якої входять ключові виконавці кредиту. Окрім цього, тема інфраструктурних проєктів кордону є природною для завдань і компетенцій групи.

Кредит і пандемія

Може постати питання, для чого це питання порушувати саме зараз, коли наплив на кордоні закінчився, поточний рух через нього майже припинено, а Україна та Польща переймаються боротьбою з коронавірусом, а не інфраструктурою.

Проте є щонайменше дві причини. У короткостроковій перспективі, попри перевагу польської складової, до робіт буде залучено українські компанії. Це створення робочих місць, це додаткові інвестиції в місцеві економіки через купівлю тут побутових товарів, продуктів для працівників, що набуває особливого значення за дуже непевних перспектив української економіки.

У довгостроковій - це потужна інфраструктурна інвестиція, яка сприятиме економічним зв'язкам і людським контактам між Польщею та Україною. І, врешті, це буде свідченням спроможності української держави, що особливо важливо після провалу Україною кількох інфраструктурних проєктів за минуле десятиліття.