Балансуючи між безпекою і відкритістю

Опинившись у 2014 р. перед новими і дуже серйозними викликами, пов'язаними з агресією Росії, Україна посилює контроль над власними кордонами, балансуючи між безпекою і відкритістю.

Ось лише частина цієї історії: за 30 днів дії воєнного стану в 10 областях прикордонники не пропустили в Україну близько 1650 громадян Росії, керуючись запровадженим обмеженням в'їзду чоловікам із цієї країни віком від 16 до 60 років. При цьому 26 грудня в МВС заявили про продовження дії обмежень після завершення дії режиму воєнного стану. Проте навіть якби в'їзд "категорії 16-60" повернувся до попередньої практики, зараз уже ціла низка нормативних документів, як чинних, так і тільки запланованих до ухвалення, передбачає істотне посилення контролю за в'їздом та перебуванням іноземців (і не тільки росіян).

Деякі підвалини для цього було закладено ще у 2010 р., до початку російської агресії, коли Україна почала адаптувати розроблений у ЄС принцип інтегрованого управління кордонами, який передбачає паралельне спрощення легального перетину кордонів і протидію перетинам нелегальним чи загрозливим.

Нові рішення

Події 2014 р. різко змінили ситуацію, примусивши адаптувати раніше впроваджені принципи до нових умов і зсунувши фокус уваги зі спрощення на посилення контролю. Зокрема, після початку агресії виникла потреба посилити контроль за громадянами РФ, які вільно подорожували в Україну з внутрішнім паспортом.

Перші рішення були ухвалені ad hoc і мали непевний статус, як, наприклад, обмеження на в'їзд громадянам РФ віком "16-60", запроваджене у 2014 р. в намаганні протистояти напливові громадян Росії, які брали участь у збройному захопленні українських адмінбудівель. Це рішення не було підкріплене жодним публічним документом.

Проте надалі реформування відбувається більш традиційним шляхом, і вже у 2015 році Кабінет міністрів офіційно запроваджує в'їзд для громадян РФ тільки із закордонним паспортом, що зменшило частку потенційних візитерів до приблизно 28% громадян Росії, - саме стільки їх тоді мали закордонні паспорти (дані Левада-центру). Того ж року ухвалюється оновлена Концепція інтегрованого управління кордонами - стратегічний документ, що визначає серед основних викликів для українських кордонів агресію Росії та наслідки міграційної кризи в країнах ЄС. Подальші документи й рішення розвиваються у рамках цього стратегічного орієнтиру.

10 липня 2017 р. РНБО ухвалила рішення "Про посилення контролю за в'їздом в Україну, виїздом з України іноземців та осіб без громадянства, додержанням ними правил перебування на території України", яке невдовзі було введено в дію. Документ зобов'язав органи державної влади запровадити низку істотних змін у процедурі прикордонного контролю та перетину кордону України, зокрема:

- фіксацію біометричних даних іноземців і осіб без громадянства на кордоні;

- запуск Національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства;

- оновлення списку "держав міграційного ризику" та внесення до нього Росії;

- запровадження механізму попереднього повідомлення іноземцями про намір відвідати Україну;

- запровадження в'їзду іноземців і осіб без громадянства за паспортами з безконтактним електронним носієм.

Проте на 1 січня 2018 р. повністю було виконано лише два рішення з переліку. Державна прикордонна служба успішно запустила систему фіксації біометричних даних на кордоні, у стислий термін обладнавши сканерами відбитків пальців 157 пунктів пропуску на кордоні. У жовтні 2017 р. Росію внесли до нового списку "країн міграційного ризику", до якого, крім неї, увійшли 69 інших країн. Також в останні дні грудня 2017 р. Кабінет міністрів затвердив Положення про національну систему біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства,що можна вважати частковим виконанням ще однієї норми рішення РНБО.

Натомість питання запровадження попереднього електронного повідомлення про намір відвідати Україну та оформлення в'їзду за біометричними закордонними паспортами залишалися відкритими. Тож у березні 2018 р. було ухвалено ще одне рішення РНБО - "Про невідкладні заходи з нейтралізації загроз національній безпеці у сфері міграційної політики". Уряд мав у місячний термін підготувати зміни до законів, які б урегулювали запровадження стосовно іноземців та осіб без громадянства з "держав міграційного ризику", і передусім з Росії, "механізму попередньої перевірки підстав для в'їзду в Україну з використанням електронного повідомлення про намір відвідати Україну". Іншою новацією мав стати "порядок заповнення і використання імміграційної картки". Це зробили в серпні, - нове Положення МВС зобов'язало заповнювати на кордоні імміграційну картку іноземців "з країн міграційного ризику".

Щодо механізму попереднього повідомлення, то тільки 13 грудня 2018 р. (попри встановлений рішенням РНБО у березні місячний термін) було зареєстровано урядовий законопроект "Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення контролю за в'їздом в Україну іноземців та осіб без громадянства", який передбачає кілька суттєвих змін у трьох законах.

По-перше, це віднесення до підстав для перетину кордону "попереднього повідомлення про намір відвідати України" для громадян "країн міграційного ризику". По-друге, запровадження норми про надання біометричних даних під час оформлення віз. По-третє, встановлення Кабміном "в інтересах національної безпеки" "особливих вимог до рівня захисту паспортних документів іноземців та осіб без громадянства, які в'їжджають в Україну".

Остання норма про "особливі вимоги", хоча й має вкрай нечітке формулювання, вочевидь стосується запровадження в'їзду іноземців за паспортами з безконтактним електронним носієм. У разі ухвалення законопроекту цю норму буде імплементовано, і, можливо, вже у 2019 р. громадяни Росії зможуть в'їжджати в Україну тільки за біометричними паспортами.

Як працюватимуть нові форми контролю на практиці

Система фіксації біометричних даних на кордоні успішно функціонує з 1 січня 2018 р. За даними Прикордонної служби, за перші 6 місяців 2018 р. біометричний контроль на українському кордоні пройшли 350 тис. іноземців, у тому числі 240 тис. росіян.

Контроль відбувається таким чином: у іноземців відбираються відбитки
5 пальців на стаціонарних пунктах пропуску і вказівного пальця - під час мобільного контролю (у поїздах, на борту кораблів або літаків). Надалі іноземців, які вже пройшли процедуру, ідентифікують шляхом сканування від одного до 4-х пальців однієї з рук.

Як пояснили "Європі без бар'єрів" у ДПСУ, іноземці можуть відмовитися від фіксації біометричних даних, але це для них означатиме автоматичне потрапляння на другу лінію контролю (співбесіда і поглиблений контроль), після якої їх можуть пропустити або не пропустити через кордон. При цьому зазначена процедура не описана в Наказі МВС про порядок проведення контролю другої лінії.

Складніша ситуація з попереднім повідомленням про намір відвідати Україну. Його досі не запроваджено, а нереалістичні терміни для розробки механізму такого повідомлення у рішеннях РНБО (три місяці, один місяць) примушують сумніватися в їх компетентності. Для прикладу - розробка та погодження схожої за функціоналом системи ETIAS у Європейському Союзі тривали два роки, а сама система має запрацювати тільки у 2021 р.

Загалом, якщо звернутися до досвіду інших країн - а, крім розробленої в ЄС, системи попереднього повідомлення про в'їзд діють у США та Канаді, - рішення РНБО і розроблений Кабміном законопроект стосовно механізму містять ще одну фундаментальну відмінність від світової практики. Системи ЄС, США і Канади спрямовані на іноземців, які мають право безвізового в'їзду, і, навпаки, не спрямовані на власників віз.

Натомість Україна планує запровадити таку систему не просто для візових країн, а для країн, громадяни яких для отримання української візи вже проходять особливо суворий контроль. Зараз, за українським законодавством, громадяни "країн міграційного ризику" повинні: а) пройти особисту співбесіду в українському консульстві (навіть якщо консульство є тільки в іншій країні); б) проходять перевірку СБУ та інших органів безпеки; в) заповнюють імміграційну картку; г) після отримання візи здають відбитки пальців на кордоні. А незабаром муситимуть ще й заповнювати анкету попереднього повідомлення про в'їзд.

Перші два етапи не стосуються лише двох країн - РФ і Киргизстану, які є єдиними "країнами міграційного ризику" з правом безвізового в'їзду в Україну. І складається враження, що саме заради Росії запроваджується попереднє повідомлення про намір відвідати Україну, яке, по суті, непотрібне для 68 "візових" країн у списку.

Підсумовуючи, можна сказати, що така новація як фіксація біометричних даних іноземців на кордоні ефективно функціонує і, за даними попереднього моніторингу, не чинить незручностей або перешкод іноземцям під час проходження прикордонного контролю. Проте навіть після року роботи процес фіксації не має нормативного забезпечення, крім внутрішніх рекомендацій Прикордонної служби. За даними ДПСУ, на вересень 2018 р. було розроблено проект відповідного нормативного акта "Про затвердження Порядку фіксації (зняття, збору) біометричних даних", але його досі не ухвалено.

Запропонована ж наразі система механізму попереднього повідомлення про намір відвідати Україну виглядає такою, що суперечить випробуваній у світі. Єдині дві з 70 країн у списку "міграційного ризику", для яких запровадження такого механізму має сенс, - це Росія та Киргизстан, оскільки їх громадяни не проходять тих встановлених законодавством фільтрів, що й громадяни решти 68 країн. Проте вони водночас є безвізовими країнами - тобто класичним об'єктом для системи попереднього повідомлення. З цього погляду, було б значно доцільніше запровадити механізм попереднього повідомлення про намір відвідати Україну не для "країн міграційного ризику", а для "безвізових" країн, включно, зокрема, з РФ.

На користь такого рішення працює й той аргумент, що Україна прагне інтегрувати свої підходи з відповідними нормами ЄС. Якщо ставити за мету поступову уніфікацію візово-міграційної політики України та ЄС, то логічнішим видається запровадження схожих механізмів попереднього повідомлення, а не різноспрямованих. І, до речі, в перспективі така уніфікація означатиме ще й запровадження візового режиму з РФ, що дозволить застосувати інші методи контролю.

* * *

Хоча нові форми контролю за в'їздом і перебуванням іноземців, радше, відповідають стратегічним орієнтирам і характерові головних безпекових загроз, зафіксованим у Концепції інтегрованого управління кордонами, характерними рисами імплементації цих рішень були стислі й нереалістичні терміни, встановлені для запровадження новацій, непрозорість. У підсумку, багатьох передбачених термінів не було дотримано, імплементація відбулася поспіхом або не відбулася зовсім. Це свідчить про відсутність належної й ефективної координації дій між різними органами влади, що причетні до управління кордонами або діють у суміжних сферах.

Ситуація поки що стабільна. Україна доволі успішно відповіла на більшість безпекових викликів у сфері управління кордонами, і це підтверджено висновками Єврокомісії напередодні та після набуття безвізового режиму. В них зафіксовано, що кордон і ситуація з безпекою в Україні контрольовані достатньою мірою, аби ЄС не відчував явної загрози через функціонування безвізу. Але кожна невдала спроба щось змінити чи непередбачувана ситуація можуть порушити цю доволі хистку рівновагу.

Зараз деякі рішення, що визначають політику щодо контролю кордонів, виглядають як ухвалені без належного доказового обґрунтування і прорахування наслідків, як і механізмів імплементації. Мабуть, зайве казати, що це неприпустимо. У цій сфері потрібен ефективний орган міжвідомчої координації і потрібна якісна аналітика, що передує ухваленню рішень.