Україна—НАТО: за поствиборним горизонтом - Міжнародна політика - dt.ua

Україна—НАТО: за поствиборним горизонтом

14 квітня, 11:16 Роздрукувати Випуск №14, 13 квітня-19 квітня

Що здатен у випадку перемоги запропонувати у відносинах з альянсом новобранець українського політикуму Володимир Зеленський?

На зустрічі з президентом України Петром Порошенком у Мюнхені в лютому нинішнього року генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг анонсував візит в Україну делегації Північноатлантичної ради, головного політичного органу НАТО. 

Прес-служба адміністрації президента наголосила, що очікуваний візит має "продемонструвати незмінну підтримку альянсом України в протистоянні агресії Росії". Логічно припустити, що такий візит, якщо він справді планується і не буде заблокований однією з сусідок України, відбудеться не раніше інавгурації нового президента і стане також спробою познайомитися з новим (або трохи оновленим) керівництвом країни. 

Чи зможе нинішній президент у разі свого переобрання запропонувати стратегію, яка допоможе реалізувати декларовану в його програмі мету — отримати План дій для членства в НАТО уже 2023 року? І що здатен запропонувати у відносинах з альянсом новобранець українського політикуму Володимир Зеленський? Цими запитаннями переймаються і в Києві, і в Брюсселі. 

"Свій шлях" і ПДЧ 2023 року

7 лютого Верховна Рада України закріпила в Конституції стратегічний курс нашої країни на вступ до Євросоюзу і НАТО. Декларативний крок, практична цінність якого полягала передусім у створенні додаткового юридичного запобіжника від можливих спроб геополітичного реваншу. Що, як показали результати першого раунду президентських виборів, може виявитися аж ніяк не зайвим. Спільний рейтинг колишніх регіоналів Юрія Бойка й Олександра Вілкула, відомих своїм, м'яко кажучи, скептичним поглядом на євроатлантичні прагнення України, становить 15,82% — потенційна "бронза" президентської гонки. 

"Срібний призер" першого раунду Петро Порошенко значну частину своєї програми присвятив посиленню боєздатності армії і вступу до НАТО з позицій регіонального лідерства. Нагадаю, що 2015 року, у Воєнній доктрині України, затвердженій указом президента, було поставлено амбіційну мету — "досягнення до 2020 року повної сумісності Збройних Сил України з відповідними силами держав — членів НАТО". На другу каденцію Порошенко виходить з іще грандіознішою обіцянкою — отримати План дій для членства 2023 року. Експерти у сфері оборони визнають, що в 2014–2019 рр. намітився прогрес на шляху до досягнення окремих євроатлантичних стандартів, але, якщо збережеться нинішня динаміка реформ, передумови для реалізації передвиборної програми Порошенка навряд чи складуться. 

Гіпотетичний діалог з альянсом про ПДЧ розпочнеться не з технічних стандартів НАТО, впровадження яких в Україні в окремих сферах уже приносить певні плоди, а з питань стратегічного рівня. Таких як імплементація положень Стратегічного оборонного бюлетеня, затвердженого президентом 2016 року, зокрема щодо змін системи командування й контролю, впровадження оборонного планування на основі оцінки можливостей (capability-based planning), розвитку оперативних (бойових, спеціальних) сил і засобів, а також створення єдиної системи логістики для сил оборони. 

В альянсі також пильно спостерігають за реалізацією ухваленого торік рамкового Закону "Про національну безпеку", очікуючи просування в реформі Служби безпеки, підвищення прозорості в оборонно-промисловому комплексі, посилення демократичного контролю в секторі оборони та безпеки. Примарний шанс на ПДЧ 2023 року залежатиме від здатності України інтенсифікувати роботу в цих напрямах, не допускаючи нинішньої вільної інтерпретації євроатлантичних норм і принципів. 

Системні й необоротні реформи в критичних, а не другорядних сферах, підкріплені конструктивним діалогом із представниками альянсу на всіх рівнях, принесуть більше результатів, ніж ефектні публічні заяви чи вітальні листи.

"Я до Вас пишу…"

Нагадаю, що в березні український президент Петро Порошенко епістолярно привітав генерального секретаря альянсу Єнса Столтенберга з 60-річчям. Вітальний лист закінчувався недвозначною рекомендацією союзникам "використати лондонський саміт НАТО, який відбудеться цього року, як сприятливу можливість, щоб розпочати предметну дискусію про підвищення рівня нашого партнерства, включаючи надання Україні ПДЧ". 

Джерела в міжнародному секретаріаті НАТО стверджують, що таке "Многая літа!" не особливо вразило приватний офіс генсека, де згадування про Україну викликає часом погано приховане роздратування. Причин безліч, і далеко не всі вони, хоч як сумно, пояснюються чинником російського впливу. 

 Зокрема, Єнс Столтенберг відомий своєю здатністю не загострювати суперечностей і уникати внесення в порядок денний альянсу питань, щодо яких можливість досягти консенсусу 29 (а незабаром і 30) держав наперед видається сумнівною. Саме це стало основним аргументом для продовження його каденції до вересня 2022 року, завдяки чому в нього є реальний шанс стати першим в історії генеральним секретарем НАТО, який пробув на цій посаді вісім років. 

Тема ПДЧ для України може істотно ускладнити й без того непросту роботу Столтенберга з пошуку компромісів усередині альянсу, який, як зазначають автори знакового звіту NATO at Seventy: An Alliance in Crisis (НАТО в сімдесят років: альянс у стані кризи) посли Даглас Люте й Ніколас Бернс, переживає не найкращі часи. Та й "друзів України" серед союзників, готових докласти зусиль для ПДЧ, теж небагато. 

Смію, однак, розчарувати любителів риторики "нас там ніхто не чекає". Свого часу тамніхто не чекав Польщу, Угорщину й Чехію, які цього року відзначають 25-річчя членства. У відкритому листі тодішньому президентові США Біллу Клінтону понад 40 найвпливовіших американських політичних аналітиків, серед яких були і Сем Нанн, і Роберт Макнамара, застерігали, що розширення альянсу стане "дорогим і непотрібним" заходом. Так, приєднання цих постсоціалістичних країн можна вважати досягненням більш вдалої політичної кон'юнктури. Проте однозначно спрогнозувати міжнародну політичну обстановку в регіоні на найближче десятиліття складно, як і виключити появу вікна можливостей для вступу України й Грузії. 

НАТО_2
NATO / Facebook

Але якщо українська політична верхівка демонструватиме невпевненість у заданому курсі, навіть закріпленому в Конституції, таке вікно зачиниться раніше, ніж Україна його помітить. Сумніви й бажання перевірити ще раз настрій народу шляхом референдуму викликають полегшене зітхання в окремих представників НАТО. Було б наївно очікувати, що інші країни обстоюватимуть наші національні інтереси. Ще наївніше очікувати підтримки в тому, в чому ми самі дозволяємо собі публічно сумніватися. 

"Зе"-народовладдя й інформаційна боротьба з алігаторами 

І в цьому контексті зупинимося на програмі лідера першого раунду виборів — Володимира Зеленського. Його позиція щодо вступу до альянсу доволі неоднозначна. Згідно з його програмою, рух України в НАТО й "інші подібні об'єднання" — запорука безпеки країни, в яку він вірить і яка "має отримати підтвердження через всеукраїнський референдум". Із конкретики — професійна армія і зарплата військовослужбовців на рівні стандартів НАТО. 

Хотілося б зрозуміти, про які "інші подібні об'єднання", тобто військово-політичні союзи, йдеться? Навряд чи "команда Зе" мислить категоріями реінкарнації Варшавського договору або розраховує на інтеграцію України в ОДКБ. Можна припустити, що "подібні об'єднання" створюватиме Україна підписанням союзних договорів з іншими країнами. 

Ефективність такого підходу сумнівна, оскільки НАТО залишається найуспішнішим довгожителем серед відомих історії військово-політичних союзів. Минулого тижня альянс відсвяткував 70-річчя. 3–4 квітня у Вашингтоні, де, власне, 12 країн і заснували альянс, підписавши Північноатлантичний договір, відбулися офіційні заходи й зустріч міністрів закордонних справ. 

Попри те що офіційно ніхто з партнерів НАТО не отримав запрошення на формальні заходи, віце-прем'єр України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Іванна Климпуш-Цинцадзе брала участь у масштабній конференції, присвяченій 70-річчю Вашингтонського договору й організованій German Marshall Fund. Там їй довелося, за її ж словами, спростовувати оцінку, озвучену одним з міністрів закордонних справ країни — члена НАТО, що "Росія тягне Україну в однин бік, а Європа — в другий, і це помилка для обох сторін". Так чи інакше, сумніви в автентичності європейського вибору українців,  що сягають корінням у минулу парадигму пострадянського світу, все ще визначають зовнішньополітичний порядок денний деяких країн альянсу в "українському питанні". 

Ці сумніви можуть іще більше посилити спроби повернути в український публічний дискурс ідею проведення референдуму про членство в НАТО, яку, до речі, озвучував два-три роки тому нинішній президент на піку зростання проєвроатлантичних настроїв у суспільстві. Але однієї емоційної компоненти, спровокованої війною з Росією, для приросту підтримки євроатлантичної інтеграції серед населення вже недостатньо. Нині результати такого волевиявлення в Україні будуть передбачувані — з урахуванням активності, фінансових та інформаційних ресурсів Росії, яким обмежена у своїх можливостях публічна дипломатія альянсу не зможе, та й, будемо відверті, не захоче протистояти. 

Уповати на державну Концепцію поліпшення інформування громадськості з питань євроатлантичної інтеграції на 2017–2020 рр. також не доводиться, через дефіцит як фінансових ресурсів, так і професійних, а головне — креативних виконавців, здатних охопити максимальну аудиторію мінімальними коштами. Але можливий майбутній президент Зеленський налаштований оптимістично, декларуючи наміри донести до кожного українця в доступній для нього формі, що НАТО — "не алігатор". 

"Там за горизонтом…" 

У разі якщо проголошений курс на НАТО не зміниться, перед тим, хто обійме посаду президента країни після виборів, постане складне завдання. Передусім доведеться демонструвати наполегливість, залучати до діалогу і знаходити консенсус навіть з тими країнами — членами альянсу, з якими в нас виникають розбіжності. Приймати правила гри, балансуючи з обстоюванням національних інтересів. Долати скептицизм, а не привносити його. 

Запорукою успіху для цього є глибокий, об'єктивний і позбавлений емоційності аналіз сфер, де інтереси альянсу й України збігаються, а де можуть розходитися. Це стане надійнішою основою зближення з НАТО, ніж спроби викликати емпатію в альянсу, підкреслюючи роль української армії в захисті його східного флангу (що, до слова, справедливо). Важливо знайти точки дотику з тими країнами — членами НАТО, для яких сценарій російського вторгнення не предмет фантазії, а реальні побоювання, і спільно консолідувати підтримку. 

Прикладом може послужити атака на українські кораблі в Чорному морі. Спроби України негайно після цих подій домогтися публічного визнання дій Росії актом агресії не увінчалися успіхом. У риториці представників НАТО домінують терміни "інцидент", "криза", "атака". Проте послідовна робота з певними країнами, повідомлення фактів про мілітаризацію Криму набули ефекту за два-три місяці. 

На зустрічі у Вашингтоні міністри закордонних справ країн — членів НАТО затвердили пакет заходів для поліпшення ситуаційної поінформованості НАТО про обстановку в Чорноморському регіоні та посилення підтримки Україні й Грузії. Ця підтримка включає навчання й підготовку морських сил і берегової охорони, відвідування портів і спільні навчання, а також обмін інформацією.

У такій грі інтересів особливу роль відведено дипломатії. І тут є над чим працювати. Якщо у професійних і особистих якостях нинішнього очільника місії Вадима Пристайка сумніватися не доводиться, то кадровий склад його команди треба буде істотно посилити. Департамент Європейського Союзу і НАТО в Міністерстві закордонних справ теж зазнає кадрового голоду — "євроатлантистів" відчутно бракує. На цьому тлі позитивно вирізняється хіба що зростаючий Офіс європейської та євроатлантичної інтеграції в секретаріаті Кабінету міністрів. 

Утім, заради справедливості зазначу, що альянс теж не завдає собі клопоту ретельною селекцією дипломатичних кадрів для свого представництва в Києві (до 2016 року — Офісу зв'язку НАТО в Україні). Цього року радників, делегованих у нашу країну країнами-членами як жива підтримка реформам в Україні, значно поменшало, чимало посад залишаються вакантними. До того ж, як визнають багато представників сектору безпеки й оборони, часто спостерігається повна невідповідність професійної компетентності радника у сфері його повноважень в Україні. Але, зважаючи на те, що радники є "добровільним національним внеском" окремих країн НАТО, порушувати незручні питання не поспішають ні в Україні, ні в Міжнародному секретаріаті альянсу, де за інерцією продовжують говорити про зростання підтримки реформ в Україні. 

"Особливе партнерство": нові можливості

Одним із завдань майбутнього президента буде зміцнення партнерства з НАТО. Нині Україна продовжує наполягати на поглибленні Особливого партнерства, зокрема ініціюючи дискусію про можливе приєднання до Програми посилених можливостей (ЕОР), до якої входять Австралія, Фінляндія, Йорданія, Швеція і (що стимулює особливий український інтерес) Грузія. У певний момент у військових колах альянсу склався консенсус щодо можливості приєднання України до цієї програми, але надмірна політизація цього питання з боку української влади, яка занадто відверто збирається подати це як істотний крок на шляху до інтеграції, стала каменем спотикання. 

нато танк
NATO / Flickr

У Міжнародному секретаріаті альянсу досі роблять спроби відмовити Україну від приєднання до ЕОП, мотивуючи це тим, що Особливе партнерство з Україною вже містить у собі набагато більше сфер співробітництва та можливостей для поглиблення інтеграції. Проте Україна налаштована порушити це питання на зустрічі в Лондоні наприкінці 2019 року, хоча ця зустріч не одержала статусу саміту, та й офіційного запрошення на неї Україна ще не отримала. Чи вдасться це — питання спірне, враховуючи налаштованість певних союзників, особливо Угорщини, заморозити стан відносин з Україною на нинішньому рівні. 

Позиція Угорщини, до речі, та її непоступливість у перенесенні двостороннього порядку денного на рівень альянсу, явно не відповідають духу Особливого партнерства між Україною і НАТО. Хоча, слід визнати, що цю невідповідність усвідомлюють і в НАТО, намагаючись знайти шляхи обходу угорського вето на проведення зустрічей Комісії Україна—НАТО. Проведення зустрічі НАТО—Україна—Грузія під час саміту в Брюсселі торік або ж сніданок із міністром оборони України під час міністерського саміту на початку нинішнього року можна вважати проявом нехарактерної "інноваційності" мислення натовської бюрократії. 

У цих умовах, можливо, майбутньому президентові варто запропонувати суттєво оновити інституціональну й змістову структуру Особливого партнерства, актуалізувавши її відповідно до поточних викликів. 

Приміром, під егідою Комісії Україна—НАТО було створено спільні робочі групи, покликані здійснювати роботу в конкретних напрямах. Серед них — Спільна робоча група з питань військової реформи (СРГВР), військово-технічного співробітництва (СРГВТС), наукового й екологічного співробітництва (СРГНЕС) та цивільного надзвичайного планування (СРГЦНП). Певний час також функціонувала СРГ з питань економічної безпеки, яка припинила свою діяльність близько року тому за рішенням альянсу попри протести української сторони.

Експерти зазначають, що якість роботи в цих СРГ останніми роками істотно знизилася, а засідання, що проводяться, не викликають інтересу ні в Києві, ні в Брюсселі. Порядок денний деяких груп (зокрема СРГЦНП і СРГНЕС) дуже обмежений. СРГВР, що раніше була потужним інструментом діалогу на підтримку реформ в Україні, поступово втратила своє значення. Так, здивування української сторони нещодавно викликала наполегливість альянсу в питанні включення до порядку денного СРГВР створення комітету з парламентського контролю над спеціальними службами й правоохоронними органами, "на шкоду" розгляду важливого для України питання реформи військової освіти. До того ж співголови в цій робочій групі, перший заступник секретаря РНБО Михайло Коваль і нинішній заступник генерального секретаря з питань політичних відносин та політики безпеки Алехандро Альваргонсалес, за оцінками їхніх співробітників, нелегко знаходять спільну мову.

Судячи з публічних меседжів, досить активна СРГВТС, яка донедавна фокусувалася на практичних аспектах виконання Декларації щодо ВТС між Україною і НАТО, підписаної під час візиту генсека НАТО 2015 року. Співголовою з боку України в ній тривалий час був Олег Гладковський, нещодавно звільнений з посади першого заступника секретаря РНБО. Зростаюче розуміння необхідності реформувати оборонно-промисловий комплекс в Україні актуалізує розширення порядку денного цієї СРГ. 

Ба більше, враховуючи необхідність виконувати Закон "Про національну безпеку", ухвалений 2018 року і визнаний в альянсі як "відповідний євроатлантичним практикам", Україна має цього року ініціювати проведення огляду сектору безпеки та оборони, що включає оборонний огляд, огляд цивільної безпеки, оборонно-промислового комплексу, розвідувальних органів України, загальнодержавної системи боротьби з тероризмом та огляд стану кіберзахисту державних інформаційних ресурсів і критичної інфраструктури. Враховуючи, що для України методологія таких оглядів (за винятком оборонного) є новацією, залучення підтримки НАТО (втім, як і ЄС) у вказаних сферах видається логічним рішенням. 

Відповідно, для проведення такої роботи можливим рішенням є створення нових або оновлення функціонала існуючих робочих груп з наступною їх прив'язкою до релевантних структур Міжнародного секретаріату НАТО. 

Ще одна сфера, де потенціал партнерства недостатньо використовується, — це гібридна війна. Так, досягненням стало створення платформи Україна—НАТО з протидії гібридним загрозам, про запуск якої союзники повідомили під час візиту Північноатлантичної ради до Києва 2017 року. Однак видимих результатів її роботи не видно, не беручи до уваги конференції, організованої в Києві. Хотілося б сподіватися, що Платформа все ж таки активно діє, але поза полем зору громадськості. 

Дедалі більше голосів лунає також щодо вивчення ризиків і можливостей, пов'язаних із припиненням дії Договору про ліквідацію ракет малої і середньої дальності. Закликаючи альянс утягуватися в український порядок денний, Україна має демонструвати готовність і бажання робити свій внесок у порядок денний альянсу. І нехай не всі в НАТО спочатку поставляться до цього зі схваленням, у довгостроковій перспективі це стане одним з елементів зростання політичної довіри, як і участь України у всіх міжнародних операціях альянсу. 

НАТО_1
NATO / Facebook

Річна національна програма як полігон реформ для ПДЧ

2019 року також відзначає свій 10-річний ювілей такий документ як Декларація про доповнення Хартії про особливе партнерство між НАТО та Україною. Підписана 2009 року Декларація доручила Комісії Україна—НАТО сприяти зусиллям України щодо подальшого проведення реформ, спрямованих на реалізацію євроатлантичних прагнень через Річну національну програму. Саме РНП стала своєрідною компенсацією Україні після провального Бухарестського саміту 2008-го, де питання надання Україні та Грузії Плану дій для членства в НАТО зусиллями Німеччини було зведене до доволі обтічного формулювання у фінальній декларації. Саме тому ставлення України до РНП завжди вирізнялося певною формальністю і навіть прохолодою. 

Багато років "недостатнє використання Україною такого унікального інструмента як Річна національна програма" було лейтмотивом офіційних осіб НАТО, який вони використовували за будь-якого зручного випадку. При цьому в НАТО не поспішали з рекомендаціями, яким чином цей "унікальний інструмент" можна використовувати ефективніше. Втім, Річна національна програма є національним документом України, і можливості залучення НАТО в її формування й наповнення обґрунтовано обмежені. 

Український уряд за останні два роки переглянув підхід до підготовки й виконання РНП. Так, зокрема, у жовтні 2018 року вийшов відповідний указ президента, яким упроваджено принцип стратегічного планування при підготовці РНП із більш чіткою постановкою завдань і контролем їх виконання. 

До 70-річчя альянсу президент Порошенко підписав РНП на 2019 рік, уже складену за новим зразком. І хоча багато хто знайде в ній вади, сама динаміка змін у підходах не може не тішити. Як і те, що реформи, викладені в РНП, загалом перегукуються з поглядом альянсу щодо пріоритетних напрямів. 

Як раніше зазначав на публічних заходах очільник представництва НАТО в Україні Александер Вінніков, після ухвалення Закону "Про національну безпеку" перед Україною стоїть завдання ухвалити низку похідних законів. "По-перше, ідеться про новий закон про парламентський комітет із нагляду за діяльністю розвідувальних служб і служб безпеки. По-друге, закон про Службу безпеки України, який має зміцнити в рамках реформи ті елементи, які містяться в рамковому законі (про нацбезпеку). По-третє, новий закон про розвідку. По-четверте, щодо керування державними таємницями і засекреченою інформацією, а п'ятим елементом є реформування галузі оборонної промисловості та системи державних закупівель у галузі оборони".

Ставлення до цього "списку Віннікова" з боку України доволі двоїсте. Якщо з перспективи апарату національної безпеки та оборони він правильний і відповідає вже запущеним у роботу документам, то в Генеральному штабі ЗСУ відверто дивуються очевидній "другорядності" для НАТО більш актуальних питань оборонної реформи, зокрема зміцнення військово-морських сил України. У НАТО, однак, запевняють, що тримають у фокусі всі реформи, зокрема й у ЗСУ. Одним із ключових питань цього порядку денного, де прогрес досягається величезними зусиллями, є трансформація системи командування та контролю згідно з сучасними практиками країн — членів НАТО, що довели свою ефективність.

Загалом, повертаючись до РНП, в Україні є достатньо ресурсів для якісної розробки й виконання Річної національної програми, але для цього вона має залишатися в топ-пріоритетах вищого керівництва країни. Успішне виконання РНП не стане гарантією отримання ПДЧ. Але неякісна робота з РНП стане козирною картою противників такого рішення. 

Ми повідомляємо тільки дійсно важливі новини. Долучайся до Telegram-каналу DT.UA
Помітили помилку?
Будь ласка, позначте її мишкою і натисніть Ctrl+Enter
Додати коментар
Залишилось символів: 2000
Авторизуйтеся, щоб мати можливість коментувати матеріали
Усього коментарів: 0
Випуск №30, 17 серпня-23 серпня Архів номерів | Зміст номеру < >
Вам також буде цікаво